作者：陈忠海
明朝建立后，在总结前朝失败教训的基础上，制定了一套轻徭薄赋的税收政策。随着社会逐步发展，财政支出越来越大，收支平衡难以维系，朝廷为此进行了一些自救式改革，但要么本末倒置，要么错过了改革的最佳时机，从而始终没能突破困局。
入不敷出
明朝建立后，在财税方面执行的是轻徭薄赋的政策，这在很大程度上与明太祖朱元璋本人的经历有关。朱元璋长期生活在社会底层，对百姓疾苦有着切身体会，对元朝末年种种弊政、尤其是掠夺性税赋政策感受很深，无论从感性还是理性出发，他都倾向于制定较轻的税赋征收标准。
明朝前期的税收制度继承了唐朝的两税法，同时吸收了宋朝税收制度的一些经验。按两税法，朝廷分夏、秋两季征税，每户人家按照田亩和资产多少交纳税钱。洪武时期规定，官田每亩征收粮食5升3合5 勺，民田每亩减2升，分别合0.0535 石和0.0335石，这个标准是比较低的。按照这样的标准，弘治十五年（15 0 2年）全国征收的田赋约2 7 0 0万石，按当时粮价折算约合2700万缗，这是明朝前期田赋征收的大致水平。田赋是明朝的正税， 占全部财政收入的70%以上，其他的商税等只是财政收入的补充。对标宋朝1亿多缗的财政收入，可以看出明朝早期财政收入水平并不高。
为了维持财政收支平衡，明朝前期采取的主要措施是减少公共建设支出、降低官员薪俸标准、压缩官衙办公经费等，也就是以“小政府”的办法来适应财政收入的低水平。由于控制基本得当，所以很少出现赤字。但随着时间推移，与财政支出关联的一些关键性指标纷纷发生变化，使财政支出不断攀升。据李华瑞《宋明税源与财政供养人员规模比较》，明朝的宗室人数最高峰值比宋朝多出4倍，宦官超过宋朝数十倍乃至数百倍，文武官员比宋朝也要高出1至1.5倍；胥吏数量的最高值虽与宋朝相近，但宋朝至少有一半役人没有俸禄，而明朝胥吏皆有；还有军队数量，大致也比宋朝多1倍。总之，从财政供养人数的角度看，明朝超越了宋朝并随时间推移最终远远高于宋朝。
支出不断加大，明朝的财政赤字问题逐步暴露出来。据《明宪宗实录》，成化年间兵部尚书余子俊上《灾异陈言事》，列举了财政支用的七大不足：“供奉上用不足，京军布花不足， 外夷赏赐表里不足，馆待厨料不足，此皆仰给于内库；京官月俸折色不足， 京民赈济仓储不足，边方转给军饷不足，此皆取办于京仓。”正德时期财政赤字最多时超过300万两，嘉靖七年（1528年）为11万两，隆庆元年（1567 年）为345万两，万历十八年（1590 年）为54万两。《明史》记载，万历朝末年“老库将尽，京粮告竭，太仓无过岁之支”，还记载“从古以来未有公私匮竭如今日之穷者”。
管理混乱
明朝税收主要由各地方征收， 收齐后有一部分解往朝廷，用于皇室支出、朝廷官员俸䘵支出及军费等，称为起运；剩下的留在地方， 主要用于地方官员俸禄支出、分封在各地的宗室禄米支出、生员廪食米支出以及抚恤孤寡病老等，称为存留。经对弘治十五年（1502年）起运、存留情况进行统计，结果为起运占比68%、存留占比32%，这一统计结果带有普遍性，即明朝中央与地方税收分享的大致比例在7∶3上下。
地方上事务烦杂，除一些大宗支出外，还有许多杂项支出，如山川社稷神和圣贤名宦祠的祭祀、官员的迎来送往、科举生员赴考津贴、乡试费用、衙门修缮、日常办公用度等，存留部分往往难以满足支出需求。为解决地方财政不足的问题， 各地通行的做法是加派，即在朝廷正税之外加收各种杂税。比如，在田赋之外增收加耗，一开始的理由是补偿存储、运输的损耗，但越收越多，有的县一年能收数百两，变成一项杂税。再如，各地根据自身条件，有的征收“湖港之税”，有的征收“盐商税”，有的征收“盐引钱”，巧立名目，横征暴敛。地方官府还采取摊派的办法，从百姓那里获取物资或劳役，变相征税。在执法、审案中，地方官府还收取公堂钱、赃罚银等，相当于乱收费、乱罚款。这些钱不按规定上缴朝廷， 反而留作地方使用或中饱私囊。
在征税管理方面，除乱立名目、乱收费、乱罚款、乱摊派外， 对应征应收部分的管理也存在很大漏洞。明朝规定，宗室、有爵位者、官员和有功名者可享受一定数量的免征特权，一些人便打起这方面的主意，将土地置于这些特权者名下。据弘治十五年（1502年）的统计，全国当时的田地总数为8357 万顷有余，但朝廷能征收到田赋的土地仅4228万多顷，有约一半的土地因为各种理由而享受免征税待遇。一些豪强、地主还勾结官员，隐匿土地、田产，从而逃避纳税，这一部分土地究竟有多少，朝廷并不清楚。
就地方政府而言，支出不断增加，正税的税基却很难增长，只好不断增大加派的各类杂税数额。地方官员趁机上下其手，浑水摸鱼，造成严重混乱，如同无数条大小河流注入一片沼泽，结果水没能成为资源，反而形成了一个越来越大的泥潭。朝廷虽然掌握这些情况，但无法制止，反而给予默认。宣德八年（1433年）周忱奏行《加耗折征例》，将加派制度化，统一标准并争取逐年递减。但是，这项措施并不能改变入不敷出的根本问题，逐年递减成为空想，各地仍维持着乱征税的局面。
自救失败
在解决财政难题方面，明朝政府曾对发行纸钞寄予厚望。元朝以纸钞为主币，由于滥发严重，造成金融崩溃。鉴于此，明朝初年规定以铜钱为主币，铸“洪武通宝”与历代铜钱兼用。但由于铜材缺乏，铜钱不够流通所用，“而商贾沿元之旧习用钞，多不用钱”，所以洪武八年（1375年） “诏中书省造大明宝钞，命民间通行”。纸钞发行后，朝廷“禁民间不得以金银物货交易，违者罪之”，宝钞一度成为法定主币。
纵观宋朝与元朝，都未能逃出将纸币当成“提款机”从而造成金融大混乱的结局，明朝也一样。明朝强化宝钞的金融地位，却不按货币规律行事，没有建立货币准备金制度，宝钞的印制、发行和流通全部依赖行政权力，势必难以长久。果然，朱元璋还在世时，宝钞就开始贬值。洪武二十三年（1390年），朱元璋对户部尚书赵勉说：“近闻两浙市民有以钞一贯折钱二百五十文者，此甚非便，尔等与工部议，凡两浙市肆之民，令其纳铜送京师，铸钱相兼行使。”从中可以看出，此时宝钞只有最初发行价值的四分之一了。其后宝钞加速贬值，一路直下。《明英宗实录》记载，正统十三年（1448年） “每钞一贯折铜钱二文”，仅剩发行时价值的五百分之一了。宝钞的失败，从根源上看是朝廷把发行纸币当作弥补财政亏空的手段，这是一种本末倒置的行为，当财政亏空越来越大时，宝钞发行额也将不加节制地增加，结局可想而知。
加派的杂税太多太滥，既加重了百姓负担，加剧了社会矛盾，也无法有效管理。针对这种情况，万历朝之前曾出现过一些征税改革， 试图将各类杂税、摊派折算到田亩里统一征收，如江南的征一法、江西的鼠尾册、东南的十段锦法、浙江和广东的均平银法、福建的纲银法等。至万历朝，张居正综合各种办法的优长推出了一条鞭法，核心是将田赋和各种杂税、徭役合并征收，摊入田亩，除政府需要征收的米、麦外，其他一律折收银两。与征税改革配套，朝廷统一清丈全国土地，清查溢额脱漏，从而使财政收入明显增加。从太仓银库的收入看，隆庆元年（1567年）仅为23万两，万历五年（1577年）就猛增到435.94万两，10年间增长了近20倍。
一条鞭法的推行在一定程度上缓解了明朝的财政危机，也减轻了百姓的部分负担。然而，一条鞭法重在征收方式的改变，这样的革新放在明朝初年或许有效，当社会矛盾、民族矛盾日益突出时，仅靠技术性改革已无法解决根本性问题，这时的社会需要一场更广范围、更深力度的综合性改革。可现实是，一条鞭法推出就已经遇到了不少阻力，张居正死后，这些阻力更大了，在万历朝时，各类已取消的加派便已死灰复燃，之后迅速蔓延，一条鞭法名存实亡了。
至明末，农民起义四起，朝廷为镇压起义军而加征剿饷、练饷。随着后金入侵，辽东战事吃紧，军饷更加不足，又加征辽饷。剿饷、练饷本为临时性加派，辽东战事一起变成了“岁额”。“三饷”的征收是百姓在正税及各种已有杂税之外的又一大笔沉重负担，崇祯朝每年征收的“三饷” 高达2000万两，张居正费尽心力才使朝廷库银每年增加到400多万两，两相对比可看出“三饷”是多么沉重。
清初，摄政王多尔衮总结明朝灭亡原因时指出：“前朝弊政，厉民最甚者莫如加派辽饷，以致民穷盗起， 而复加剿饷，再为各边抽练，而复加练饷。惟此三饷，数倍正供，苦累小民，剔脂刮髓，远者二十余年，近者十余年，天下嗷嗷，朝不及夕。”
财政事关国本，财政收入水平的确定不能脱离社会的承受能力， 同时也要考虑综合支出、尤其各项刚性支出的需求。明朝初年制定的财政税收政策偏于感性，没有综合考虑各种复杂因素及其变量，造成收支逐渐失衡，而朝廷在财政管理方面的不作为，又错过了改革的最佳时机，导致地方与朝廷在财权问题上不断博弈，由此使问题变得更加复杂和严重，恶性循环，最终成为积重难返的死局。
作者简介：陈忠海，本刊专栏作家、文史学者，长期从事金融工作，近年来专注经济史、金融史研究，出版《曹操》等历史人物传记8部,《套牢中国：大清国亡于经济战》《解套中国：民国金融战》等历史随笔集6部，发表各类专栏文章数百篇。
本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第18期
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